（接上期）

三、工程总承包采购的操作要点

（一）必须坚持工程总承包招标的前置条件

1．方案设计与可行性研究报告

2．国际工程界“概要设计（SD）”及“扩展设计（DD）”概念的引入

（二）必须突出工程设计的竞争与优化工程设计的作用

1．设计的竞争是工程总承包的核心

2．技术标的评标需考虑的主要因素

3．总价包干并非盲目地冒险承包

（三）必须重视招标投标方式在工程总承包采购中的作用

1．对开标程序及其内容必须进行规范

国际工程界对施工或工程承包往往都是通过招标投标方式选择承包商，根据我国的法律法规，政府工程与国有投资工程也有相关规定。在工程总承包模式下，国际工程招标投标一般均采用“双信封两阶段开标”的方式处理，即将投标文件分为技术标与商务经济标封装入两个标包，在开标过程中先开启技术标（即投标图纸及说明资料），经技术专家进行评分后，对评审合格单位的商务经济标再进行开标与评审。

2．做好技术标的编制与投标工作

按国际工程界的理解，工程总承包的投标技术文件一般应该是扩展设计（DD）图纸，因为在三阶段的项目设计中，扩展设计/DD（相当于我国的扩大初步设计）由于在初步设计阶段各类技术的选择性空间较大，使得它的优化设计节省投资的作用也最大，这就要求在编制规范工程设计任务书时，既不可不做具体表述，也不可做过多的限制性表述，需要留有一定空间，以免限制工程总承包投标人创造性设计思维的发挥。

3．技术标评审不能“过场化”

在工程总承包模式下，技术标的评审极其重要，但是技术标招标图纸的下一设计阶段的成果往往是扩大初步设计图纸，对技术构成简单的项目还将是施工图纸，单个投标人提供的技术标文件通常就有上百张图纸，多个投标人的图纸加在一起，往往数量惊人，其评审过程的复杂漫长可想而知。虽然有经验的工程总承包招标人或其咨询单位会掌握一些技巧以突出评审的重点，压减一些次要过程，但即便如此，评审过程的复杂仍会是基本情形，此时评审过程绝不能走过场，否则工程总承包模式将会失去其意义。对冗长的评标过程，各个工程项目的投资人事先必须要有思想准备。一个工程建设项目走到招标投标前已经经过了较为漫长的过程，技术标评审需要的时间（通常为3天至5天）应该得到保证。反之，如果技术标评审走过场，很容易给项目留下无比巨大且难以预料的隐患。

（四）必须采用“工程量清单计价规范”

1．采用“工程量清单”的必要性分析

我国自2003年发布工程量清单计价规范后，以工程量清单进行工程的计价结算在采用施工总承包模式的项目中发挥了重要作用，但对于工程总承包模式下的项目计量尚在探索中。工程总承包项目与施工总承包项目在编制清单上的差别实际上就是前者的承包范围要大一些，需要将施工总承包条件下的清单计价范围扩充到工程总承包的计价范围，工程总承包条件下的计价规范只有涵盖这些额外内容，才可以满足需要。

2．必须编制并提供模拟工程量清单格式

在工程总承包招标前，因其招标图纸（如方案设计图）尚达不到编制工程量清单的深度，即使此后的投标图纸能够达到编制工程量清单的深度，但每家投标人的图纸由于竞争的关系往往各不相同，所以清单也会不同，无法统一编制，此时由招标人提供的一个模拟工程量清单格式就成为各投标人编制各自投标工程量清单的指引性文件。格式清单有两方面内容：一是按照施工总承包方式及范围限定的清单报价的投标格式，其目的是使此后各个不同的投标人所做的清单报价有规则可循，便于评审过程顺利进行。二是对工程总承包范围大于施工总承包范围之处需要进行计价报价的表述，这部分的计价主要包括工程总承包的管理费用、工程设计费用、因总价包干造成的风险费用（作为竞争性报价科目）、暂估价工程的清单及费用、暂列金工程的对价（与项目可行性研究报告中的项目预备费或其中一部分对应）、其他工程费用（如调价准备金）等。

3．必须对总价包干工程部分设置“最高投标限价”

按国际惯例和我国的法律法规，对政府及国有投资项目应该设立工程项目招标投标的最高投标限价，工程总承包项目也在此限，编制最高投标限价的核心仍是对总价包干范围内的工程提出的，有了总价包干范围内工程的投标限价，再加上前述的第二部分费用，便可形成整个项目的最高投标限价（含暂估价与暂列金工程）。所以对采用EPC方式的工程总承包项目，因其总体工程均是总价包干，所以合同总价就应该是包干总价，甚至就是项目结算总价，这部分的投标报价不能超过招标文件规定的最高投标限价。而对于采用P&D+B方式的工程总承包项目，仅需对其中的部分工程实行总价包干，招标文件规定的最高投标限价仅对应此部分工程的包干总价，再加上合同规定的此部分工程外以其他方式结算的工程估算价。

4．应按照相关规范要求进行清单填制

对各投标人所做出的清单报价，一般应规定按照《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2013、政府定额及地方政府发布的建筑市场信息价进行清单填制，竞争性报价应在汇总总价时一次性进行，以便在检查其清单报价时有据可依。

5．应明确反对“费率报价”与“费率合同”

对以往国内房建工程大规模发生的“费率招标”与“费率合同”应该明确反对。工程总承包合同是总价合同，而费率招标导致的费率合同明显属于单价合同，两者是完全不同类型的两类合同。且费率招标往往是招标组织单位在没有招标及投标图纸要求的情况下而采用的非法手段，是招标组织单位利用工程总承包的名义弥补其前期工作不足的不正常行为。

（五）必须解决全部或部分工程的总价包干问题

工程总承包的合同方式必须是具有全部或大部分工程的总价包干合同，即实现为EPC/交钥匙或P&D+B方式的合同，唯有如此，才能真正体现设计施工一体化承包人对合同造价的责任。

1．全部工程的总价包干

全部工程均为总价包干（EPC/交钥匙方式下），总价包干的基本条件是：招标人有招标图纸，投标人按招标文件的要求进行投标图纸的设计，如构成这样条件的工程范围涵盖了项目合同内的全部工程，或有些风险工程可控并可在报价上忽略不计，则可以构成EPC类的工程总承包合同项目。

2．部分工程的总价包干

大部分工程的总价包干（P&D+B方式下），即项目的主体工程或大部分的工程内容具备了上述总价包干的工程性质，但仍有一定量的专业工程不具备招标图纸，使得工程总承包方无法进行投标图纸设计，为赢得时间，需要对这两类工程分别处理，对具备条件的那部分工程做总价包干处理，对其余部分则另外处理。

3．不能进行总价包干而采用其他计价方式的工程

在上述“部分工程的总价包干”的情况下就构成了暂估价工程、暂列金工程与可调价科目工程。

（1）暂估价工程。列入“暂估价”范围的工程主要是在工程总承包招标时尚未完成方案设计或方案设计尚待上层领导或政府管理单位的认同，但又肯定包括在项目内的专业工程，如非要纳入工程总承包的总价包干范围，将会因等候招标图纸的设计而延误招投标的时间。此部分工程可作为专业分包工程纳入工程量清单中的“暂估价”工程，在项目进行中由业主方会同工程总承包方另行招标决定，并归为工程总承包的管理责任，但工程计价依专业分包合同约定，不属于总价包干的责任范围，其价格风险也不由工程总承包方承担。

（2）暂列金工程。列入“暂定金额/暂列金工程”范围的内容主要是由于在工程总承包招标时项目的一些外部条件不明，难以判定是否一定需要或如何进行的某些工程，不具备纳入工程总承包招标（需进行工程设计及报价）的条件。此外，相关工程是工程总承包方无力或不能有效管理的专业工程，须在此后由业主方在专业管理单位的支持下自行采购，并在此类承包商与工程总承包方间进行协调，但可以规定工程总承包方须向此类承包商提供现场实施管理的便利。

（3）可调价科目工程。如地方政府颁发了相应调价科目工程的规定，以及经招标人提出、合同双方又有另行约定，可以按照一定条件进行调价的工程。

四、参考国际惯例，加强我国工程总承包管理

（一）分清国际/国内工程界以初步设计图纸进行招标产生的两种情况

国际工程界采用的施工总承包招标（使用的合同条件为FIDIC Cons/红皮书），按照国际惯例是使用设计扩展图/DD（相当于我国的初步设计或扩大初步设计图）进行招标。因施工总承包在投标时不需要进行设计，所以投标图纸也同样是设计扩展图/DD。

而国内工程界的工程总承包招标，使用的合同条件为FIDIC的P&D+B新黄皮书及FIDIC的EPC交钥匙/银皮书，都是使用方案设计图进行招标，但要求投标人使用设计扩展图投标，使用的基本也是初步设计或扩大初步设计图（相当于国际工程界的设计扩展图/DD）。

两种招标方式看似一样，但也有所不同。

前者是在由业主单位委托的设计方提供招标图纸的基础上，由招标人或其委托的工程项目管理单位编制工程量清单/BQ表，要求施工总承包方进行清单报价，合同性质为单价合同，即合同价的最终计算是以清单报价中的单价+施工图纸最终确定的工程量为准来进行的，两者差数产生的结算风险由业主方承担。

后者是在工程总承包投标人各自编制的投标图纸（扩大初步设计、DD设计）的基础上，由各投标人依据招标人提供的模拟工程量清单（设计任务书、SD设计）的格式而自行编制的工程量清单报价，合同性质为总价合同。

不难看出，后者所依据的工程量清单报价标明的工程数量，与工程总承包方在据此签订工程总承包合同后编制的施工图所标明的工程数量不同（一个是按初步或扩大初步设计图纸编制的工程量，另一个是按施工图纸编制的工程量），两者差数的结算风险由工程总承包方承担。

所以在工程总承包招标文件及合同条款的表述中，必须对上述情况进行说明，使工程总承包方对此类风险的评估有所准备。

（二）工程总承包模式下的工程监理

由于工程总承包的风险基本上由设计施工一体化承包商（工程公司）承担，业主方的管理责任大大减轻，项目的绝大多数管理责任由承包商承担，所以此时咨询公司对项目的介入形态已不同于施工总承包模式下的“FIDIC工程师”，原先以施工总承包方式为基础编制的监理规程应及时做出调整，依据项目合同是EPC方式还是P&D+B方式相应改为“业主代表”或“工程师代表”。其中的“业主代表”在我国当前形势下可以都转为“工程师代表”，以便继续执行相关的监理规程，并对监理规程加以充实与调整。

（三）工程总承包模式下的工程项目全过程管理单位或相关咨询单位

至于国际上惯常采用的工程项目全过程管理方式，虽然业主的项目管理工作在项目的建造阶段大大简化，但项目前期工作以及工程总承包采购过程却极其复杂，一般业主方（建设单位）在管理上是难以胜任的。在工程总承包合同的签订与执行阶段，需要具有工程项目全过程管理能力的咨询单位予以协助和配合，或是由专业工程咨询单位在项目相应阶段作为业主方的专业工程顾问，尤其在当前工程总承包仍处在试行期间，这一点对于没有经验的业主方尤显重要。

1．工程设计顾问单位

工程设计顾问单位的任职条件为具有国家颁发的工程设计资质及审图能力，其主要职责为：

（1）派人员成为业主方技术评审专家，协助业主方进行工程总承包技术标的评审，必要时可组成“配合技术标评标小组”参与；

（2）工程总承包合同签订后，负责后续工程设计图纸的审查确认；

（3）对P&D+B方式下的暂估价工程提供招标用图纸及资料，并参加暂估价工程的技术评审；

（4）负责合同执行期设计变更的合理性、必要性等的审查，出具审查意见；

（5）配合工程总承包顾问单位编制工程设计任务、主要材料设备品牌清单等与技术相关的文件。

2．工程总承包管理顾问单位

工程总承包管理顾问单位（可以兼任项目的招标代理单位）应熟悉工程总承包的基本概念与相应操作，作为咨询单位，须在政府公共资源交易（采购）网站进行过登记注册。其主要职责为：

（1）检查项目前期管理文件的完备情况，如有问题则协助进行完备；

（2）作为各咨询单位的牵头人，统一负责各咨询单位咨询意见的协调；

（3）编制工程总承包项目招标投标工作阶段的进度计划，并协调各个单位按照计划完成；

（4）负责招标文件（尤其是专用合同条款）的编制；

（5）负责与政府管理单位解释及协调相关事项；

（6）采用P&D+B方式实施工程总承包，负责组织暂估价工程的招标用图纸及技术说明，并编制招标文件；

（7）在项目主要合同签署后，负责召开全部参与单位参加的工程交底会议，推动各合同签署单位对工程总承包合同的正确理解与执行。

3．造价咨询顾问单位

造价咨询顾问单位的任职条件和主要职责为：

（1）具有国家工程造价咨询资质以及相应能力和经验；

（2）协助设立项目的结算体系及参加相应的合同条款编制；

（3）编制“格式/模拟工程量清单”，在工程总承包商务经济标评审时担任建设单位的配合评标组成员并进行评标或清标，以保证商务经济标的评审质量；

（4）编制按项目形象进度进行按比率付款的“里程碑付款计划”，以简化工程款支付程序；

（5）负责最终付款的审查或审计。

鉴于原方案设计的承担单位一般均具有相应工程设计资质及审查工程设计图纸的能力，尤其是在进行项目方案设计的过程中对项目的情况与条件已经有了充分的了解，所以最好由该单位担任同一项目的工程设计顾问单位。如有可能，则可以更进一步，在进行方案设计招标时就将两项工作合二为一，进行“方案设计及工程设计顾问”的招标并签署合同。

上述“工程总承包管理顾问”的主体工作与工程项目全过程管理咨询企业的能力要求是一致的，可以将其与上述工程设计顾问、造价咨询顾问以及招标代理甚至建设监理的工作合并，但不需要作为“FIDIC工程师”承担项目的全过程管理工作，因为业主方的管理工作因工程总承包单位承担了大多数风险已经转移给工程总承包方了。

但鉴于目前国内的工程咨询单位正在向全过程咨询管理企业转型，一般尚不完全具备作为工程总承包管理顾问的能力，所以近期仍不能排除由几家咨询单位按上述分工各自承担部分咨询工作责任之可能。

五、对有关工程总承包管理制度的思考

（一）处理好法律法规（含政府部门规章）、政府部门的规范性文件与行业惯例的关系

1．法律法规的原则性和禁行性性质

《工程总承包管理办法》因尚未经由相关主管部委以“部令”形式发出，尚不属于部门规章，只能作为政府部门发布的“规范性文件”来参照执行。规范性文件并不天然具有强制性，其是否具有强制性是由其他政府文件规定及赋予的。如《简明标准施工招标文件》和《标准设计施工总承包招标文件》（以下简称《标准文件》）在由国家发展改革委等九部委联合发布的同时，国家发展改革委还通过《关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知》（发改法规〔2011〕3018号）明文规定“应当不加修改地引用《标准文件》的内容”，尤其对其中的投标人须知、评标办法和通用合同条款“应当不加修改地引用”，从而使该文件具有了一定的强制性。但《工程总承包管理办法》的具体规定仍较为原则，且法律效力层级较低。

按照法理学的解释，法律法规主要应该是“禁行性的”，法规一旦发布，就要“令行禁止”，但部门发布的规范性文件的法律层级可能无法决定如出现对《工程总承包管理办法》的不同理解甚至有少量的执行不一致，相关工程总承包合同是否仍具有法律效力。此种情形下，要看对其他法律法规整体理解上是否出现重大违背。工程建设项目的情况及其管理是非常复杂的，如果连怎么去做都要以法规及规章来进行规范，要求“一二一齐步走”，则管理的灵活性将不复存在，那样将无法适应不同类型工程项目的复杂情况及其变化，所以法律法规（政府部门规章）、政府部门发布的规范性文件都不是万能的，其需要规范的不可能是全部的管理细节。

2．行业惯例是相关法律法规的必要补充

至于工程总承包项目，具体操作的细节层面无法以法律法规、部门规章及部门发布的规范性文件来完全明确下来，还是要依靠行业惯例进行引导和规范。借鉴行业惯例可以使某些业务的具体做法得以较为规范地执行，并降低交易成本，且因其不是法律法规、部门规章或部门发布的规范性文件，一旦项目因特殊情形无法执行行业惯例的某些条款时，就可以采用通融或变更的方法执行。惯例性文件的实用性规则就是允许对惯例大部分得到执行、小部分可以不执行，但这种不执行并不违法，只有这样，才能适用于工程总承包模式下各种复杂情况的有效处理。

具有权威性的行业协会或非政府组织（如FIDIC组织）发布的正式文件就属于国际（国内）工程界的行业惯例，大家共同使用其标准合同文本便于达成交易、提升交易效率、降低交易成本，但行业惯例往往并不具有法规或类似文件的强制性，也并不限制该类文件应得到完全的逐条执行，所以行业惯例是法律法规、部门规章甚至部门发布的规范性文件重要且有益的补充。行业惯例可以根据其执行中遇到的问题随时由编制单位进行修订，这也是国际工程界在编制及发布行业惯例时常见的情况，很多国际惯例甚至可以每年都进行补充和修改，而法律法规性文件则需要维持一定的稳定性。

（二）继续执行原建立在施工总承包模式下的建筑业主要法律法规

目前一些单位以工程总承包的特殊性为由忽略现行法律法规的执行，甚至公然违反法律法规，如对于政府工程不再提“采用工程量清单计价规范”，不再提及必须经由招标投标程序确定工程总承包方，对于部分特定工程招标投标行为不再提“必须设置最高投标限价”等，这些做法都是错误甚至是严重违法的，对此政府的主管部门应承担起相应的引导和监管责任。实践表明，工程总承包模式没有多么特殊，涉及推行多年、较为成熟的建筑业和工程管理的法律法规基本上都应该遵守并遵照执行，只是需要补充调整部分内容。

（三）借鉴成功经验，加快相关文件修订

1．积极借鉴成功经验

我国在多年的工程项目管理实践中既借鉴了多项国家规则和国际惯例，也探索出不少有益的经验，形成了自身独创的管理体系和制度文件，这些体系与文件既为国内工程界所熟知，也与国内现有法律法规紧密衔接。如前文所述，工程总承包的特点不同于施工总承包，其承包范围基于施工总承包范围且有所扩大，所以从业人员需要在参照国际管理惯例（如FIDIC的新黄皮书与银皮书）的基础上，按照自己原来编制的部分管理体系和制度文件，稳妥有序地推动此项工作。

国家发展改革委等九部委联合发布的《标准设计施工总承包招标文件》就较好地体现了上述精神，如其将P&D+B与EPC交钥匙两种工程总承包方式进行了整合，进一步明确了两者的共性，简化了工程总承包合同的执行。再如其明确提出了“暂估价”工程，这是与FIDIC原文件提到的“暂列金额”工程不同的概念，源于我国多年施工总承包项目管理中所处理的工程类型，将其引入工程总承包的合同是一个新的贡献。

2．加快相关文件修订

一是及时修订2011年九部委以部令形式发布的国家标准《标准设计施工总承包招标文件》。该文件是在多部委专家集体智慧的基础上编制而成，具有较高的编制水准，其适用范围就是工程总承包的范围，九个部委共同发布使其适用性较为广泛。但该文件发布至今已有九年，需要根据文件的使用情况及时做出必要调整并继续使用。

二是及时修订建设工程监理条例。我国的《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）是以施工总承包为背景编制并施行的，在工程总承包模式下并不完全适应，应及时予以修订，以适应工程总承包项目的特点与发展需要，必要时可以专门编制专用于工程总承包项目的相应监理条例。

三是及时修订房屋建筑和市政公用工程项目设计文件编制深度的规定。通过修订，力争使其与国际工程界制定的设计文件深度及行业惯例最大幅度地接轨，这一点对我国建筑企业更好地“走出去”也具有重要意义。从业人员一定要知道国际工程界采用深化方案设计（SD）图作为招标技术文件，以及以深化/扩初设计（DD）图作为投标技术文件的积极意义，并尽快弥补在工程总承包招标文件与投标文件上的差距，使真正的总价包干得以顺利实现。

四是尽快组织编制房屋建筑工程的“方案设计投资估算编制办法”。应参照住房和城乡建设部编制的《市政公用工程方案设计投资估算编制办法》，尽快组织编制房屋建筑工程的“方案设计投资估算编制办法”，以实现方案设计投资估算较高的准确性，以便运用限额设计控制两阶段工程设计的投资目标，并有效应对工程总承包进一步发展后的不时之需。

（四）《工程总承包管理办法》发布后并非就万事大吉

本次房屋建筑和市政基础设施领域《工程总承包管理办法》的发布，经过了两次“征求意见”，两次征求意见稿的变动都不小，征求意见过程中的争议与分歧也较为明显，且并未经过“试行”等阶段性程序，这就使得其尚未经过实践较大规模的检验，不能排除在一段时间后进行调整的可能，所以业界要秉持“实践是检验真理的唯一标准”的基本态度来看待《工程总承包管理办法》的参照执行问题。

同时，相关政府部门应主动组织各类国家级的行业协会编制试行的惯例型文件，配合《工程总承包管理办法》的施行，丰富其使用的范围和条件，并注意各个文件间的有效协调，不断提升工程建设的质量和效益。

 

 作者：孔   晓

 作者单位：北京京园诚得信工程管理有限公司

 来源：《招标采购管理》